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歐盟貿易救濟立法修改的合規性思考


2019-2-22    來源:法制日報-法制網



    
歐盟貿易救濟立法修改中,存在“市場嚴重扭曲”及與之相關的傾銷幅度計算方法、《中國市場嚴重扭曲報告》的法律地位及合規性、以及損害累計評估情形下部分棄用低稅規則所導致的歧視性等與多邊貿易規則相關的重要問題。在WTO改革的大背景下,相關問題的解決方式,將影響未來多邊貿易規則的發展。

一、WTO成員使用替代國計算傾銷幅度是一般規則還是例外?

歐盟從一開始就將中國與其他國家在貿易政策上加以區分對待。從“政府經營國家”到“非市場經濟國家”,歐盟都使用替代國(或參照國)計算傾銷幅度。

在2016年12月11日前,歐盟對中國使用替代國的行為有中國入世議定書第15條作為依據。2016年12月11日后,歐盟繼續在反傾銷調查案件中使用替代數據的做法分為兩個階段:第一階段是歐盟貿易救濟立法修改前,歐委會在調查中仍選擇替代國,并提出僅當應訴企業獲得市場經濟地位后,其提交的國內銷售價格和生產成本數據方可被考慮;第二階段是相關法規修改后,雖然不再區分市場經濟國家和非市場經濟國家,但建立了“市場嚴重扭曲”這一新概念。歐盟反傾銷調查的新方法論,實質上是對所謂“市場嚴重扭曲”的國家和產業,仍將以構造價格計算傾銷幅度,和過去有條件接受中國企業內銷成本的做法差別不大。

2016年12月12日,中國就美國、歐盟對華反傾銷“替代國”做法,先后提出世貿組織爭端解決機制下的磋商請求,正式啟動世貿組織爭端解決程序。2017年11月14日,歐盟提交了“中國訴歐盟現行反傾銷基本條例”(DS516)第一次書面陳述,美國也申請作為本案第三方并提交書面評論。在美歐的書面陳述中,不僅就中國入世議定書第15條是否仍有效進行抗辯,還用很大篇幅論證在確定正常價值時使用“替代國”或替代數據做法符合世貿組織一般性規定。

結合WTO成員的實踐,目前大部分成員仍將替代國作為計算傾銷幅度的例外。如果“世貿組織反傾銷規則確定正常價值的方法是不窮盡的”,則《反傾銷協定》的紀律性和可預測性將大幅降低。DS516案仍在審理過程中,其結果不僅涉及歐盟貿易救濟立法修改中正常價值計算方法的規定,也會對《反傾銷協定》和各國反傾銷實踐產生重要影響。

二、市場扭曲報告的自授權性及擴張性是否符合WTO規則?

根據歐盟修訂后的反傾銷規則,為確定“市場嚴重扭曲”,歐委會應制定、發布并定期更新關于“市場嚴重扭曲”的報告,歐盟產業在提交立案或復審申請時可援引這些報告中的信息進行指控。也就是說,歐委會作為歐盟貿易救濟調查機關,既自行制定并發布所謂“市場扭曲報告”,又依據報告作出裁決。這種自行證明其他WTO成員為“市場嚴重扭曲”情形的做法,和直接列舉非市場經濟國家只存在形式上的區別。

《反傾銷協定》并未授權成員評定其他國家的經濟模式,依據自身評定對其他成員使用替代數據,可以認定為一種單方解釋多邊條約的行為。如果WTO成員能夠通過國內立法,授權貿易救濟調查機關確定其他成員的市場經濟狀況,并將其作為使用替代數據的依據,各國貿易救濟規則將會陷入混亂。同時,歐委會發布的《中國市場嚴重扭曲》報告中,不僅有對補貼的評判,還廣泛涉及產業政策、國有企業、金融政策、產能過剩等問題,很多并不受多邊貿易規則限制。因此,歐盟“市場扭曲報告”的合規性問題,既涉及評定其他成員的權利,也與國際貿易規則的范圍和擴張性相關,是影響國際貿易法未來發展的重要問題之一。

三、損害累計評估和部分棄用低稅規則是否導致對特定國家的歧視?

歐盟貿易救濟規則規定在確定實質性損害時采用累計評估的方法。累計評估本身符合WTO規則,但在選擇性棄用低稅規則的情況下,有可能出現出口量小、對進口國市場影響小、傾銷幅度低的國,,最終適用的稅率反而最高的情況。損害累計評估和部分棄用低稅規則同時適用,可能導致排除特定國家產品的結果,違反非歧視性原則。

中歐就歐盟反傾銷法規的爭端仍待WTO裁決,雖然在相關領域存在分歧,但中歐都是多邊貿易體制的堅定支持者,希望提高貿易投資自由化和便利化,抵制保護主義與單邊主義,推動更加開放、平衡、包容和普惠的全球化。因此,中歐雙方在WTO改革中具有合作的基礎。目前中歐雙方在WTO改革中開展合作,并為此建立世貿組織改革副部級聯合工作組。中歐雙方在WTO改革中應考慮首先合作解決涉及到WTO存續與發展的關鍵性問題。對于雙方在貿易救濟領域存在的分歧,可以盡量通過WTO爭端解決機制解決。

一、求同存異,將解決上訴機構危機作為WTO改革的第一步。

爭端解決機制被視為世界貿易組織“皇冠上的明珠”。由于美國阻撓上訴機構成員任命,上訴機構成員已由7位減少至3位。如果美國繼續阻撓上訴機構成員任命,到明年12月份,上訴機構將只剩下1位成員,將面臨著癱瘓的威脅。

有效的爭端解決機制,是WTO和GATT最大的區別;而缺少有效的爭端解決機制,將使WTO退回至GATT時代。WTO爭端解決機制在為多邊貿易體制提供可靠性和可預測性方面是一個重要因素。缺少能夠有效運作的上訴機構,爭端解決機制將會整體失效。在目前錯綜復雜的貿易保護形勢下,各成員間對于在協定項下的權利義務觀點各異且相互沖突。不首先破解爭端解決機制的有效性問題,就沒有對既有協定的權威性澄清,難以在成員間達成妥協。在對既有協定的認識仍存在沖突的情況下,WTO改革也將無從談起。

為維護多邊貿易體制,保障并完善爭端解決機制,2018年11月,歐盟、中國、加拿大、韓國等多個世貿組織成員向WTO提交了關于爭端解決上訴程序改革的聯合提案。中歐會同其他世貿組織成員聯合提出提案,旨在回應并解決相關成員對上訴程序關注,維護和加強上訴機構的獨立性和公正性,并推動盡快啟動上訴機構成員遴選程序。該提案代表中歐雙方就WTO改革中優先解決上訴機構危機問題達成一致,這也是中歐世貿組織改革聯合工作組的一項積極成果。

二、中歐應在爭端解決機制項下解決歐盟貿易救濟立法修改中存在的重大問題。

歐盟貿易救濟立法中存在的重大問題,包括“市場嚴重扭曲”問題、中國市場嚴重扭曲報告、原材料扭曲與部分棄用低稅規則等。歐委會通過其發布的《中國市場嚴重扭曲報告》確定“市場嚴重扭曲”情形,再使用替代數據計算傾銷幅度。同時,為了修正過去損害幅度較低而導致的無法適用較高傾銷稅率的情況,引入原材料扭曲情況下部分棄用低稅規則。上述三項規則導致的直接結果是歐盟貿易救濟工具對中國出口產品保留了使用替代數據的自由裁量權。上述三大問題是相互關聯、相輔相成的,前兩個問題都與中國入世議定書第15條到期后歐盟應如何履行其條約義務密切相關,同時也涉及《反傾銷協定》相關規則的解釋。考慮到中歐之間就中國入世議定書第15條到期后雙方的權利義務的轉變問題存在較大分歧,以及在WTO爭端解決機制改革方案問題上的一致性,通過WTO爭端解決機制來解決中歐在歐盟貿易救濟立法中存在的分歧,應是當前形勢下的最佳方案。

三、在透明度和補貼通報問題上,中歐可以展開更多合作。

歐盟提交的WTO改革概念文件建議對補貼通報建立更有效的委員會層面的監督機制;引入履行通報義務的激勵措施,和對故意違反通報義務的制裁;實施反向通報制度;加強貿易政策審議機制等。

中國一直以來都切實履行世貿組織補貼與反補貼措施協議,對于禁止性補貼全面取消,同時盡可能減少采用可訴補貼。認真做好貿易政策合規工作,確保貿易政策符合世貿組織規則,也是中央政府的一貫要求。

在補貼問題上,更全面、制度性的通報不僅有利于在多邊層面建立良好的國家形象,也有利于中央政府從制度上建立補貼的逐級報告制度。中國一直是貿易政策審議機制的積極參與者,世貿組織至今已經成功對中國進行了7次貿易政策審議,相關政策在貿易政策審議機制中得到大多數成員的肯定。在透明度和補貼通報問題上,中歐之間存在進一步合作的基礎。在增強補貼通報的紀律性問題上,中國可以有所作為。

 



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